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中美关系中的台湾问题

任东来

    自尼克松1972年访问中国以来,四分之一世纪过去了。但是,中美之间的关系尚不能令人满意,也远非成熟。用美国著名中国事务观察家哈里·哈定(Harry Harding)的话讲,这是一种“脆弱的关系”。〖1〗由于两国之间的合作关系常常出现分歧和争执,不得不进行各种各样的谈判与讨价还价,因此,另一位美国学者罗伯特·罗斯(Robert Ross)把它称之为“谈判的合作”。〖2〗不过,在英国学者罗斯玛丽·福特(Rosemary Foot)看来,不论是脆弱的关系,还是谈判的合作都反映了中美关系一个最基本的现实,这就是美国“实力的运用”。〖3〗

    的确如此,中美关系中涉及政治的诸问题加人权,武器扩散,台湾,至少在中国看来都是美国的霸权行为造成的。它们严重妨碍了中美关系的顺利发展。在所有引起争议的问题中,台湾问题最为棘手。中国外交部长钱其琛于1997年4月在华盛顿指出:“台湾问题是最重要和最敏感的问题,也是影响中美关系稳定和健康发展的最严重的障碍”。〖4〗在相当程度上构成中美关系基本框架的中美三个联合公报:1972年的《上海公报》、1978年的《建交公报》以及1982年的《八·一七公报》都涉及到台湾间题。〖5〗中国国家主席江泽民在他对美国进行第一次国事访问前接受CNN记者采访时明确表示,三个公报“构成了中美关系的基础”。〖6〗

    在《八·一七公报》发表后的十多年,中美之间的争执和纠纷转移到了贸易,知识产权,人权等间题上,特别是在人权以及相关的中国的贸易最惠国待遇的问题上。一时台湾问题退居到了次要的位置.〖7〗甚至像上述几位最敏锐的美国的中国事务观察家也没有预料到,1995年台湾领导人李登辉对美国的访问以及1996年台湾改变领导人产生方式所引起的中国的强烈反应。中国为此在东部沿海举行了一系列的各种形式的军事演习。1996年军事演习的影响如此之大,以致于美国竟然派出两个航空母舰战斗群进行“观察”,中美两国的军事力量在海峡几乎形成了对峙状态。一时间台湾海峡气氛紧张,人们开始谈论起第三次台湾海峡危机。前两次台湾海峡危机分别发生在冷战高潮的1955年和1958年。中美两国的关系降到了两国建交以来的最低点,甚至比1989年政治风波后的日子还要糟。中美两国驻对方的大使都奉命回国,两国外交关系事实上降了格。两国的大众传媒充满了敌对气氛。中国谴责美国破坏了三个公报的基本原则,即台湾是中国的一部分,美国不干涉中国的内政;美国批评中国违背了自己的诺言,即以和平方式统一台湾,声称《台湾关系法》授权美国政府关注台湾的安全。

    中美双方在这场危机中的各持一端的立场使人们不禁要问,中美两国在台湾问题上究竟是否真的达成过协议?如果有的话,那么,为甚么又会有那么大的分歧?三个联合公报与《与台湾关系法》孰轻孰重?

    显然,这些问题的答案只能从对三个联合公报和《与台湾关系法》的形成和内容的分析中才能得出。

                                 (一)

1.《上海公报》〖8〗

    虽然毛泽东在1972年2月告诉来访的美国总统理查德·尼克松,“台湾问题不是一个重要问题,国际局势才是一个重要问题”,〖9〗但在亨利·基辛格1971年的秘密访问和尼克松与周恩来的会谈中,台湾问题一直是最棘手的费时最多的议题.〖10〗在美国私下保证不支持台湾独立后,中美双方在台湾问题上达成了一项“各抒己见”的谅解,同意把它暂时放在一边。在著名的《上海公报》中,美国间接地放弃了它自1950年以来所持的“台湾地位未定论”的立场,表示鉴于“台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国,台湾只是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”〖11〗同时,它还承诺,在和平解决台湾问题的前景下,它最终将从台湾撤出它的武装力量和军事设施。

    显然,苏联的现实威胁迫使中国领导人暂时把一直妨碍中美关系解冻的台湾问题放在一边,以便发展与美国的关系来改善自己日益恶化的国家安全环境。这就是为什么毛泽东在与尼克忪会谈时把台湾问题仅仅看作是中国国内的问题,这也使美国得以在基本上不损害与台湾的关系前提下建立了中美两国事实上的战略合作。〖12〗

2.《建交公报》〖13〗

    1977年初由民主党人吉米·卡特执政,确定了中美关系正常化的四顼最低条件:(1)继续向台湾出售防御性武器;(2)采取终止而非废除的办法来结束美台《共同防御条约》;(3)美国单方面发表一项关注台湾问题和平解决的声明,中方不予反驳;(4)中国保证不对台湾使用武力。〖14〗卡特政府的条件与中方的要求相距甚远。于1978年中美建交谈判中,中国明确了建交的三个条件:1)废约:废除1955年签定的《美台防御协定》;2)撤军:从台湾撤出美国的武装力量和军事设施;3)断交:断绝与台湾国民党当局的外交关系。〖15〗经过近半年的谈判,在中国领导人邓小平的直接参与下,双方达成了协议。中国同意美国根据美台《共同防御条约》的规定,以终止而非废除的形式结束这一条约,同意美国与日本一样可以继续与台湾保持非官方关系,但是拒绝承诺不对台湾使用武力,并强调这是中国的内政问题。双方在美国武器售台问题上达不成协议,这一问题于是被搁置起来。

    1978年12月16日中美两国发表了建交联合公报,宣布从1979年1月1日起两国建立外交关系。这个公报是中美三个联合公报中最短的,但是,它却附带有两个单方面的声明,阐述两国各自对未解决问题的看法。美国在声明中强调它对台湾问题的和平解决抱有持久的兴趣,并将调整有关法律来处理与台湾的非官方关系。中国在声明中则强调,解决台湾回归祖国,完成国家统一的方式“完全是中国的内政”。

    对美国来说,它为中美关系正常化付出的代价是:(1)完全断绝了与台湾的外交关系;(2)部分地牺牲了与台湾的军事关系。但它在两个问题上没有作出让步:(1)坚持台湾问题的和平解决;(2)坚持美国在中美关系正常化后继续向台湾出售武器。在后一个问题上,中国表示坚决反对美国的做法,保留日后重新提出这一问题的权利。另外,《建交公报》的中英文本在涉及台湾的行文上略有不同。〖16〗

3.《与台湾关系法》〖17〗

    中美关系正常化在实现的时候,卡特政府没有料到它与中国进行的秘密谈判(特别是后期谈判)没有与国会领导人蹉商的做法,激怒了国会山的共和党人,结果他们通过了《与台湾关系法》,以此来约束政府与台湾的关系,从而损害了卡特政府的对华政策,并对中美关系造成了贻害至今的负面影响。

    1979年初,为了维持与台湾的非官方关系,卡特政府向国会提出了《台湾授权法案》。该法案并未提及美国对台湾的安全义务,也未包括美国武器售台的内容。国会亲台势力借机不仅改法案的名称为《与台湾关系法》,而且对内容作了大量的修增,从而使美国在某种程度上承担起防卫台湾的责任。它声称美国会对任何威胁台湾安全的行动作出反应,并明碓规定:“美国将向台湾提供防御物资和防御服务,其数量足以使台湾保证有充分的自卫能力。”〖18〗卡特一度想否决这一法案,但支持这一法案的议员人数足以推翻他的否决,他只好放弃这一想法。〖19〗

    1979年2月《与台湾关系法》的通过,既是美国国内政治中的“府院之争”,也是美国国会对中国解决台湾问题方式的猜疑,更是台湾在美国国会各种游说活动的结果。〖20〗由于在美国改变一项法律极为困难,因此在可以预计的将来,《与台湾关系法》仍然会成为妨碍中美关系健康发展的主要障碍。

4,《八·一七公报》

    这一公报是中美三个联合公报中唯一专门针对台湾问题的公报,也是内容最为含糊因而最易产生歧义的文件。更为糟糕的是,在公报发表的同时,中美双方又各自发表了一份单方面声明,以便对公报作出有利于己的解释。〖21〗

     在为这一公报而进行的长达十个月(1981年10月一1982年8月)的谈判中,中国一再要求美国明确其逐步结束向台湾出售武器的时间表;美国则力图把减少武器售台与中国对台湾的和平统一政策相联系。作为妥协的结果,中国在强调台湾问题是中国内政,以及在取得对美国的互不干涉内政是“指导双方关系所有方面的原则”赞同的前提下,重申了和平统一祖国的“大政方针”;〖22〗同时,美国在表示“理解并欣赏”这一政策后,声明它“不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策”,“准备逐步减少对台武器的出售,并经过一段时间导致其最后的解决。”

    《八·一七公报》的发表,结束了美国共和党罗纳德·里根政府上台后中美两国因美国向台湾出售武器而引起的关系恶化的危机。但实际上,它并没有解决美国武器售台问题,只是把问题暂时掩盖起来。双方各自声明的不同侧重点很好地说明了这一点,中方在声明中解释说,“最后解决”的含义就是美国完全停止对台出售武器。中国不允许美国把中国和平统一的方针曲解为美国减少对台出售武器的前提,并强调公报同《与台湾关系法》“毫无关系”。〖23〗

    中国在声明中所担心的,恰恰是美国里根声明所强调的。他声称,未来美国对台出售武器将与《与台湾关系法》“保持充分的一致”。中国已经宣布了和平解决台湾问题的“大政方针”, 有鉴于此,美国将减少对台出售武器。 美国国务院官员在国会听政会上进一步声称,“最后解决” 并不意味着“最终停止出售武器”,而中方的“大政方针”则意味是“长期不变的”政策。美国武器售台与中国的和平方针直接相连。〖24〗

    此外,在回应国会议员对公报的批评时,里根政府还声称公报仅仅涉及武器出售而不涉及防御技术设备的转让。国务院的法律顾问还在国会听证会上指出,公报只是一项政策声明,不能被视为具有法律约束力。〖25〗

    美方竭力削弱《八·一七公报》对美方约束力的做法,还体现在里根发表公报前对台湾作出的六项保证: (1)美国不会确定停止其武器售台的时间表,(2)美国不会就武器售台问题事先与中国商量;(3)美国将不会在中国一台湾之间起调停的作用;(4)美国不会同意修改《与台湾关系法》;(5)美国没有改变它在台湾主权问题上的立场;(6)美国不会向台湾施加压力,要其与中国谈判。〖26〗

                               (二)

    仅从中美三个联合公报来看,美国在台湾问题上对中国所做的让步可以说是微乎其微。中国最出色的美国问题观察家之一丁幸豪教授早在八年前就指出:“整个问题并没有彻底解决, 美国从来就没有放弃过“一中一台”或“两个中国”的立场.〖27〗如果说是由于中美两国对联合公告的不同理解,已足以使中美关系的这一基础不稳的话,那么,美国把《与台湾关系法》看作是支持中美关系的“第四根支柱”的做法,便注定令中美两国在台湾问题上的分歧远大於一致。

    从三个联合公报和《与台湾关系法》来看,中美两国在台湾问题上的分歧主要集中在三个具体问题上。首先,是台湾的主权归属。美国在这一问题上从未承认台湾是中华人民共和国的一个省。对比一下中美《建交公报》与中日《建交声明》,这一点就非常明显。美国仅仅表示它认识到“只有一个中国,台湾是中国一部分”时,日本则表示“充分理解并尊重”中国政府的下述立场,即“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。”〖28〗在《八·一七公报》中,中国强调和平统一祖国,美国注重的则是台湾问题的和平解决。在最早的《上海公报》中, 美国同样也是竭力避免给人造成台湾是中国国一个省的印象。〖29〗而在《与台湾关系法》中,美国给予台湾局只有主权国家才应享有的种种特权。

    其次是台湾问题的解决方式。在这个问题上,中国采取的战略是,先是要求美国接受不干涉内政的原则,然后强调台湾问题的解决完全是中国的内政,美国这一外来势力不得干预。因此,美国对和平解决台湾问题的执著就是对中国内政的干涉,从而置美国于违反原则的窘境。对美国来说,虽然它接受中方提出的原则,表示“无意干涉中国的内政”,但它设法拒绝承认台湾问题是中国的内政。在不承认中国对台湾拥有主权这一暗含的前提下,里根在他的声明中强调:“台湾问题是台湾海峡两岸的中国人要解决的问题”,美国只是对问题的“任何解决方式都应是和平的、永久的而产生兴趣与关注”。〖30〗因此,在中国看来,只要《与台湾关系法》继续起作用,就不能认为美国不干涉中国内政了。

    第三是美国武器售台的终止。中国一再强调,在《八·一七公报》中,美国已经承诺了逐步减少对台出售武器直至最後停止。但美国方面却表示,武器售台的减少是与中国和平统一政策相联系的。但在实践中,美国连这一点都没有做到。最典型的例子就是于1992年共和党乔治·布什政府向台湾出售F一16战斗机的决定,无论从哪个方面看,它都违反了《八·一七公报》。1983年美国售台武器价值77.4万美元,以后略有下降。到1992年只有57.3万美元,由于出售F一16战斗机, 1993年的军售竟达到了662.1万美元。〖31〗

                                  (三)

    从以上简短的分析中,我们可以得出三个初步的结论。首先,三个联合公报没能解决中美两国在台湾问题上的基本分歧,即台湾的主权归属,台湾与中国大陆统一的方式以及美国停止对台出售武器问题。在这个问题上,美国有意用含糊的语言,和缺少较强约束力的形式来规范它的责任。〖32〗其次,通过三个联合公报,中美两国就台湾问题达成了表面上的一致,从而使中美两国关系得以在没有彻底解决台湾问题的情况下,有了巨大的发展。这不能不归功于两国政治家和外交家的远见和智慧。但是,这种一致也给两国大众造成了两国政府已经解决它们之间在台湾问题上的分歧这种假象,因此一旦两国因台湾问题重起争执,如李登辉访美,中国军事演习等,双方的舆论就会相互指责,甚至是相互攻击,进而对两国民众产生很坏的影响。最后,随着台湾岛内独立倾向的加强,美台关系的松动,〖33〗《与台湾关系法》会继续起作用,中美关系在台湾问题上还会面临新的考验。


注释:
〖1〗 Harry Harding, A Fragile Relationship: The United States and China since    l972 (Washington,D.C.: Brookins lnstitution,1992)。
〖2〗 Robert Ross,Negotiating Cooperation: the United States and China, 1969- 1989(Stanford: Stanford University Press,1995)。
〖3〗 Rosemary Foot, Practice of Power: US Relations with China since l949(Ox-ford: Oxford University Press,1995)。
〖4〗 引自《光明日报》,1997年5月1日,第三版。
〖5〗 一个台湾研究生曾用文本分析的方法仔细研究了三个联合公报对台湾的注意程度,发现它是三个公报涉及最多和最受重视的问题,参见周郑福:《从〈上海公报〉,〈建交公报〉舆〈八一七公报〉看美国对华政策》(台北:国立政治大学外交研究所硕士论文,1984),第96一98页。
〖6〗 引自《光明日报》,1997年5月9日,第一版。
〖7〗 As President George Bush noted during his visit to Beijing in Feb.1989,    the two countries had“found ways to address the Taiwan issue constructively       and without rancor”,quoted from Renmin Ribao(《人民日报》)Feb.26,     1989,P.1
〖8〗英文本见Public Papers of the Presidents of the United States, Richard Nixon,1972 (Washington,D.C.: GPO,1974) pp. 376一379;中文本见韩念龙主编:《当代中国外交》(北京:中国社会科学出版社,1990),第419一423页。
〖9〗 Henry Kissinger,The White House years(Boston: Little, Brown, 1982),p.1062。
〖10〗参见基辛格的助手约翰·霍德理奇的回忆录《中美关系正常化》(上海:译文出版社,1997),第56,72,76,77,94,111,113页。
〖11〗《当代中国外交》,第422页。
〖12〗Richard Nixon,The Memoirs of Richard Nixon (New York: Grosser &
    Dun-lap,1978),pp.555。
〖13〗英文本见The Department of State:American Foreign Policy: Basic Doci-ments,1977一1980 (Wasllington,D.C.:GPO,1983),pp.967一968;中文本儿《当代中国外交》,第429页。
〖14〗Jimmy Carter, Keeping Faith: Memoirs of a President (New York: Simon &Schuster,1991,pp.190一191, 197。
〖15〗《当代中国外交》第227一228页。
〖16〗在公报的英文本中,有关台湾地位的表述与《上海公报》中的完全一样,即美国acknowledges(认识到)中国的立场:“只有一个中国,台湾是中国的一部分。”但美方接受了中方用语氛较强的“承认”来代替《上海公报》中的“认识到”作为“acknowledge”在中文本中的对应语。据参加谈判的美国专家米切尔·奥格森伯格称,地曾问过中方谈判代表,这一改变是实质性的,还是形式上的,中方称是形式上的。见The Asia Quarterly(Japan),15,No.4(April 1985):70。
〖17〗该法的全文见The Department of State,ed., American Foreign Policy:
    Basic Document,1977-1980 (Washington,D.C.: GPO,1983),pp.989一994。
〖18〗需要指出的是,《与台湾关系法》与美台《相互防御条约》不同,它并没有硬性规定美国必须保卫台湾,只是提高了一种可能性和选择。见该法第三款。一位台湾学者曾详细研究了该法的立法过程,见李大维:《台湾关系法立法过程》(台北:洞察出版社,1988)。
〖19〗在众议院该法案以339对50票通过,在参议院以85对4票通过,Harding, pp.84一87。
〖20〗Jack Anderson and Les Whitten,“chinese Agents gave gifts on Hill”,
    Washington Post,5 November l977,43E, Tucker,p.154。
〖21〗中文本见《当代中国外交》,第430一431页。英文本的正式名称是“有关美国影响台湾出售武器的联合公报”,见The Peparrment of state,ed.,American  Foreign Policy: Current Documents,1982(Washington,D.C.:GPO,1985),pp.1038一1039)。
〖22〗美国的外交文件中收录了公报以及中美双方的声明,但中国权威的外交概览《当代中国外交》在附录中只收录了公报,而没有收录双方的声明。甚至在正文中,只提及了中方的声明,而没有提及美方里根的声明。见该书,第238一240页。笔者发现,只有内部发行的作为中美关系大事记的《中美关系的历史轨迹》(刘连第,汪大为编,时事出版社,1994)一书的附录中,收有中美双方声明的全文。
〖23〗在中国看来,这只是对1979元旦《告台湾同胞书》和1981年9月30日的对台九点方针的重申。但在美方看来,在中美三个联合公报中,这一表述是中国对和平统一台湾方针的语气最强的承诺,见Ross,p.197。
〖24〗中国外交部发言人的声明及邓小平带给里根的口信,见《当代中国外交》第238一239页。
〖25〗中方同意美方把“大政方针”译为“fundamental policy”,在美方看来,“fundamental"可以看作是“不变和长期的”(unchanging and long-term)。参见Statement of Hon.John H.Holdridge, August l7,1982, Hearing before   the Senate Committee on Foreign Relations, American Foreign Policy:
    Current Documents 1982(Washington,D.C.: GPO, 1985),pp.1049一1050。
〖26〗Harding, pp,117一118。
〖27〗台湾“外交部”发言人就《八·一七公报》所作的声明,Harding,pp.389一390。
〖28〗倪孝铨,罗伯特·罗斯主编:《美中苏三角关系》(北京:人民出版社,1992),第12页。
〖29〗《中华人民共和国政府和日本国政府联合声明》,载于《当代中国外交》,第426页。甚至从文件形式上来看,中日联合声明也比中美联合公报要正式些。前者有双方总理和外长的签字,後者则没有,纯粹是一种新闻公报。《当代中国外交》的编者在收录《上海公报》时,错误地用了这样的标题:“中美在上海签订的联合公报”,实际上,没有任何人在这个联合公报上签过字,见《当代中国外交》,第419页。
〖30〗American Foreign Policy,1982,p.1053; kissinger,p.1079.
〖31〗American Foreign Policy, 1982,p.1040。
〖32〗参见Dennis Hickey,Taiwan's Security in the Changing International     System (Boulder:Lynne Rienner, 1997),p.40, Table 3.1;p. 84, Table5.1。

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