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布什与中美关系


            任东来

     
一、“我们又回来了”:布什访问中国

    在美国历史上,还不曾有过那位总统在就职伊始就出访亚洲。作为美国第40任总统,布什则开了这样的历史先河。

    早在1988年底忙于组阁、准备入主白宫时,布什就表示了希望访问中国的愿望,但遭到了一些人的反对。1989年年初,日本天皇去世,给布什出访亚洲提供了机遇。1月26日,布什宣誓就职美国总统后的第六天,白宫宣布在参加天皇葬礼之后,布什总统将在2月25-26日对中国进行工作访问,目的在于“加强我们两国的关系,支持中国的改革开放”。2月22日,来亚洲途中,布什在阿拉斯加美军空军基地发表讲话,再次表示希望加强“现有的友好、稳定与持久的中美关系”。

    布什这次访问,固然是出于加强中美关系的战略考虑,但的确也也有他个人对中国的特殊感情。在日本首都东京时,他告诉日本首相竹下登,他这次访问中国是1975年离开北京后的第五次访问,对北京他有一种患了“思乡病”的感觉。这句不乏幽默色彩的话,在相当程度上流露出布什当时的心态。在访问期间,他的一些举动很自然表现出一种浓浓的人情味。

    2月25日下午布什的专机到达北京。当他的礼宾车队行至天安门广场时,布什突然要司机停车,并走出车来。广场上的游客和市民认出布什后,纷纷围聚上来。只见布什一边与他们握手,一边笑着同他们打招呼,象久违的老朋友那样,大声说“真高兴能再次见到你们”。随后,他和夫人芭芭拉一道在天安门前合影,就象回到了15年前的时候。

    当他在钓鱼台国宾馆见到前来欢迎他的李鹏总理夫妇时,布什的第一句话就是,“我们又回来了”。李鹏总理给布什夫妇的见面礼则是两辆崭新的飞鸽牌自行车。当年布什夫妇就是骑着这一牌子的自行车,穿行于北京的大街小巷。布什夫人芭芭拉在访问结束时曾对陪同她的美国驻华大使洛德夫人包柏漪讲,这次访问的最大遗憾是没有机会再骑自行车了

    2月27日《人民日报》在报道邓小平会见布什时用了一个罕见的标题:“邓小平会见并宴请老朋友布什”。一句“老朋友”使这一两国最高领导人的会见充满了温謦的个人色彩。在邓小平众多的国事活动中,用老朋友来描述他与西方领导人的关系这还是第一次。布什后来在回忆录中写到,邓小平称他老朋友,“不只是通常的客套,而是对我了解中美关系的重要性以及维护这一关系必要性的一种承认。我永远敬佩这位几起几落的领导强人给中国带来的积极变化”。

    由于布什直接感受过文革后期中国的政治灾难,因此对中国的改革开放所取得的巨大进步感触很深。特别是对中国改革开放的总设计师邓小平个人怀有深深的敬意。1974-75年布什出任美国驻北京联络处主任时,正值邓小平主持中国政府工作,大力整顿文革造成的种种混乱局面。他对邓小平的领导魅力留下了深刻的印象。1979年邓小平访问美国时,布什设法把自己的家乡休斯顿列入邓小平的访美行程。在布什的努力下,德克萨斯州授予了邓小平该州荣誉公民的称号。1982年5月,当中美两国关系就美国向台湾出售武器而面临降格的危机时,作为里根副总统的布什受命使华。他与邓小平单独会谈了一个小时,终于打破了谈判僵局,为中美最后达成《八一七公报》铺平了道路。正因为这些,布什在27日结束访华的答谢宴会上深情地说:“我们举行德克萨斯烤肉宴的部分原因,是邓主席访问美国时成了德州的一名荣誉公民。我要补充说,他赢得了美国人民的心”。

    布什在访华期间,还接受了中国中央电视台的采访,成为第一位在电视上直接向中国人民发表讲话的美国总统。他在讲话中表示,他之所以在出任总统一个月后就访问中国,是想确认美国对美中关系的重视。在他看来,“美中关系是美国最重要的对外关系之一”,“美国准备多作一些努力来促进美中双方在经贸方面的交流,尽最大力量向中国提供先进技术”。

    布什不光这样说,而且也这样作了。在他访问后不久,中美关系出现了良好的发展势头。3月1日美国商务部宣布,根据西方盟国巴黎统筹委员会(巴统)达成的协议,美国大幅度修改了原来的对华技术出口限制,允许中国比较容易地购买美国电信、电子及精密仪器、化工和石油产品,一共涉及13大类的高技术产品。5月初,美国负责《关税贸易总协定》谈判的官员在日内瓦表示,台湾申请入关是一个政治性问题,美国虽然认为台湾应该在《关贸总协定》中,但它“真正想加入,就必须解决同中国的这些困难,而不是我们的困难”。

    在其他方面,中美关系也出现了新发展。4月5日中美两国的有关部门达成了中国接受美国和平队的协议,第一批和平队队员计划8月来四川3所师范学院教授英文。中国是第一个接受和平队的社会主义国家。4月11日中国海军训练舰“郑和号”由北海舰队司令马辛春中将率领访问了美国太平洋舰队的总部珍珠港,这是中国海军军舰第一次访问美国。5月中旬,美国太平洋第七舰队旗舰“蓝岭号”(Blue Ridge)及另外两艘军舰在舰队司令的率领下回访了上海。两国海军的交流开始制度化。

    不过,布什的这次访华也出现了不和谐的音调。当时美国的驻华大使洛德未跟中方商量,也未向白宫说明,就邀请中国持不同政见者方励之参加布什的答谢晚宴。中方有关部门阻止方励之与会后,美国方面发表了不负责任的谈话,引起中方的反感。不过,在私下里,白宫对这一事件也很恼火。斯考科罗夫特以匿名的方式告诉《纽约时报》和《华盛顿邮报》这两大报纸,美国驻华使馆对这一事件处置失当。本来,作为共和党人和基辛格的助手,洛德很有希望在布什政府中担任要职,但这一事件断送了他在布什政府中的政治前程。他后来极力批评布什政府的对华政策,为此得到了民主党人的好感,在第一届克林顿政府时期出任负责东亚事务的助理国务卿,对华采取了不很友好的立场。不过,在当时,洛德对中美关系的发展还是持相当乐观的态度。在4月离任回国时,洛德对新闻界说,他任职期间美中关系所取得的重大进展,其重要性远远超过了人权、贸易、台湾和武器销售等问题上的具体争端。中美两国关系已成为“世界上最重要的关系之一”。尽管在人权问题常常是美国与中国发生摩擦的根源,但它不会成为中美双方关系议程表上的主要问题,双方的分歧也“不会大”。
不幸的是,5-5月份中国国内发生的一场政治风波,完全破坏了中美关系发展的良好势头,把中美关系推到了危机当中。

二、“我了解中国人”:努力维持与中国的接触和联系

    由1989年4月中国学生游行直接引发的中国政治风波,不仅威胁了中国政治和社会的稳定,而且也损害了中美关系的正常发展。美国对纯属中国内政事务的干预和激烈反应,导致中美关系陷入危机。布什政府在国会和国内舆论的压力下,小心谨慎地在制裁中国和维持与中国的关系之间保持平衡。在布什的直接控制下,中美关系最终没有出现很多人预料的那样全面倒退。

    早在学生运动的初期,布什和他的重要助手就表现出谨慎的态度。他们一方面表示了解中国学生的正当改革要求,另一方面也担心它会造成中国社会的不稳定。布什的国务卿贝克表示,中国“出现重大的不稳定不符合美国的最高利益”,美国“无论如何也不应该被看作是以某种方式煽动闹事,美国的反应必须恰如其分”。当美国舆论指责布什政府对中国的学生运动反应过于冷淡时,布什强调他非常关注中国的局势,他不想给这一局势“火上浇油”,以免成为会导致暴力和流血事件的“催化剂”。副总统奎尔也告诉记者,中国的人权固然重要,但美国必须要从“对付美国主要对手”的角度去看问题,“因此,中国对美国具有重要的政治意义”。奎尔的辩解道出了这一时期美国对华政策的真谛。一直到1991年春,联华抗苏的战略仍然是美国对华战略的基础,而维持中美关系的基本稳定是这一战略的必要条件。

    1989年6月3日,布什从欧洲参加完北大西洋公约组织(北约)首脑会议返回美国。象通常一样,布什回到自己在缅因州肯尼班克港的海滨别墅度周末。当地时间午夜刚过,布什助手把布什从睡梦中叫醒,告诉他北京发生的不幸事件。在长时间沉默不语后,布什发表了一项书面声明,表示对北京发生的事件“深感痛惜”。声明中,布什也强调他非常珍惜中美两国已经建立起来的“对双方都有好处的建设性关系”,他希望中国能“迅速回到经济和政治改革的道路及稳定的状态”,以便使中美两国能够进一步发展他们之间的重要关系。

    6月4日(星期日)下午5点左右,布什从缅因座专机赶回白宫。当晚,他从白宫打出的最后一个电话是打给美国驻华大使李洁明的,布什询问了北京的情况,李告诉他北京星期一的局势平静。在星期一(美国时间6月5日)早上八点,他打电话给前总统尼克松,谈了近十分钟有关中国的问题。尼克松告诉他,“不要中断与中国的关系。所发生的一切乃属处置不当,实在可叹,但需要从长远着眼“。尼克松认为美国不应该中断与中国的贸易,只需要作出一些象征性的行动。他还认为布什不召回驻华大使的决定是正确的。尼克松的看法与布什的考虑不谋而合,这就加强了布什已有的维持中美关系大局稳定的基本认识。这时国会内的反华分子已经闹翻了天。自由派分子、众议院外交委员会亚太小组委员会主席索拉兹(民主党人)要求布什立即召回美国驻华大使,停止与中国的军事合作,断绝商业往来。他威胁说,如果政府不采取措施的话,国会将自己单独采取行动。共和党内的极端保守派赫尔姆斯参议员则要求行政当局停止与中国的一切合作,对华实行经济制裁。布什对他们的起哄非常不满。他在6月5日的日记中写到:“赫尔姆斯总是想搞乱这一〖中美〗关系;索拉兹则是那种不分青红皂白反对一切的人。他为推翻伊朗的巴列维而高兴,但却不在乎接着是谁上台”。

    6月5日中午,利用吃午餐的私人时间,布什在白宫约见了在华盛顿地区四所大学攻读社会科学博士学位的贾浩等四位中国学者,了解他们对中国局势的看法。当时布什最关心的是中国政府能否有效地控制局势。在得到肯定的回答后,布什越发觉得有关邓小平病故、李鹏总理遇刺的谣言十分荒诞。他在日记中写到:“所有这些都提醒我要谨慎和冷静”。随后,布什与国务卿贝克和国家安全事务助理斯考科罗夫特碰头,确定美国对事件的具体反应。布什对他们讲:“我了解中国人。我知道如何与他们打交道,压力与制裁与事无补”。斯考科罗夫特同意这一看法,贝克觉得国内外的压力太大了,督促布什发表一份更为强硬的声明,并采取一些制裁措施。他警告说,如果总统不采取行动,国会就会抢先,结果是政府不得不采取比它打算采取的更为严厉的制裁行动。在这种情况下,布什采取了中间道路,既要对国会和舆论的压力反应适当,又要尽可能少地开罪中国领导人。为此,布什和他的助手一起仔细斟酌了总统第二份声明的用语,有选择地确定了若干制裁措施。布什希望这些措施是临时性的和有限制的,因为他实在不愿意看到中美关系倒退到1972年以前的状态。

    在新的总统声明中,布什谴责了中国的镇暴行动,宣布了三项对华制裁措施:(1)暂停中美两国政府间的武器销售和商业性出口;(2)暂停中美两国军事领导人的会晤;(3)对中国留美学生延长在美国居留签证的要求予以同情的考虑。在6月8日白宫举行的记者招待会上,针对新闻界的责难,布什再次强调:“现在不是采取情绪化反应、而是应该采取一种理性的和深思熟虑的行动的时候。这就要既考虑到我们的长远利益,又要考虑到中国内政的复杂性”。对布什的态度此,一位与会的新闻记者甚至写到,尽管布什谴责了中国政府,但任何一个在场的人都能感受到,他“心不在此”。他对“六四事件”的反应实际上是相当保守的,一种职业外交家式的反应:认为中国学生的过激行动导致了中国的不稳定,这既不符合美国的利益,也与布什本人保守的政治哲学相悖。应该说,这位记者的观察不错。布什主要反对的是中国政府动用军队这一解决问题的方式,而不是解决问题本身。布什后来在对一批经过挑选过的记者和国会议员的吹风会上曾说,中国学生及民主运动看起来轰轰烈烈,实际上不过是一群争吵不休的小集团。由于缺少广泛的社会基础,它不可能代替现存的领导。6月底布什向一批参议员指出,他理解他们对北京事件的情绪,但他感到试图通过公开的谴责或通过孤立中国的政策来影响中国只会有害无益。他强调应把中美关系的战略重要性放在优先的地位,而任何鲁莽的行动可能把“中国推回到苏联的手中”。

    对布什个人来说,他亲自体验过中国文革后期的落后封闭状态,也感受过中国改革开放的热潮。因此他非常担心中国会再次陷入文革的混乱中。因此,当邓小平等中国领导人牢牢地控制着局势并表示出继续改革开放的决心后,布什在私下里实际上有一种如释重负的解脱感。一个基本的事实是,中国的不稳定对世界、对美国没有任何好处。出于这一考虑,布什曾指示手下的人,要美国之音收敛它的反华宣传。在国会和舆论的一再压力下,6月20日白宫又宣布了两项新的对华制裁措施:(1)暂停同中国的一切高层交往;(2)建议国际金融机构推迟向中国提供新的贷款。1但两个星期后,布什就突破了自己定下的禁令,派遣斯考科罗夫特和副国务卿伊格尔伯格秘密访问北京。这次访问的缘起是布什给邓小平打电话未果。

    “六四事件”发生后三天,美国时间6月8日为了获得有关中国的第一手资料并与中国领导人保持接触,布什决定直接给邓小平打电话,这是中美两国1972年恢复接触以来,美国历届总统都从未有尝试过的事。但中国驻美使馆请示国内后,告诉白宫,中国领导人没有与外国领导人通电话的习惯。于是,他决定给邓小平写信,表示希望派特使赴华,来表达他对中国局势的关注以及维护中美关系的愿望。为了能够确切地讲出自己的内心感受,布什亲自起草了这封信。他在信中说:
“我怀着沉重的心情写这封信。我曾很想以直接的方式来讨论问题,但很遗憾,没能实现。首先,我是怀着一种真挚的友情来写信,我相信你能了解这封信出自一位深信中美两国的友好关系是符合两国根本利益的人之手。。。。

    其次,这封信出自一位对你个人为中国人民所作的一切,帮助你们伟大国家获得巨大进步怀有深深敬意的人之手。。。。

    我想起我们上次见面时你告诉我,你基本上已经不再参与你们伟大国家的日常管理,。。。但我写信给你并不是想绕过其他中国领导人,我只是以一位朋友,一位真正的“laopengyou”(老朋友)来写信。

    正是基于这一想法,我写信给你希望你帮助维护这一关系(中美关系)--我们两人都认为它非常重要。我竭力避免让自己卷入中国的内部事务。我也努力避免看上去象是在教导中国该如何处理它的内部危机。我尊重我们两个社会和两种制度的不同点”。
。。。。。。。。。

    在这封信中,布什希望邓小平能够接待他的特使,并特别强调美国政府各部门的声明和行动都在他的直接指导和控制之下。布什知道这一举动相当冒险,因此只让斯考科罗夫特、贝克和白宫办公厅主任苏奴奴看过这封信。信写好后,6月21日早晨布什决定征询中国驻美大使韩叙的意见,看看派特使的建议是否合适。斯考科罗夫特迅速安排了见面的时间。华盛顿的新闻界偷听到这一消息,大批记者涌向白宫,迫使布什取消了这次见面,改由斯考科罗夫特秘密地把信交给韩叙大使。

    斯考科罗夫特在面交布什致邓小平的信时,向韩叙大使说明布什想以秘密的方式直接与邓小平沟通。韩叙大使表示他完全可以做到这一点,并非常赞成派遣特使的主意。在去中国使馆的途中,斯考科罗夫特看到中国使馆门前一些群众集会留下的的花圈标语等杂物,一直没有清除。他在报告布什这一情况后,布什亲自命令白宫特工处派人加以清除干净。

    出乎布什等人的预料,不到24小时,6月24日布什就得到了邓小平的回话,表示愿意接待布什的特使。现在的问题是派谁去?布什首先想到的是基辛格和尼克松,但他们资历太深,与中国的关系太密切;霍尔德理奇2和一些大使级别又不够;贝克太显眼,一旦被新闻界探听到,会损害他执行外交政策的能力。最后,布什决定派斯考科罗夫特和副国务卿伊格尔博格去中国。布什希望通过这次秘密访问,中国能够理解美国的制裁不是永久的,只是美国国内政治的需要。

    6月30日早晨5点,斯考科罗夫特和伊格尔伯格乘坐美国空军C-141运输机秘密地离开了华盛顿。为了掩人耳目,在正式的飞行日志上,这架飞机的目的地是日本的OKINAWA。飞机上的美国空军标志也被去除,机组人员在飞抵中国前换上了便装。中方也只有极少数的人知道这次飞行,并且没有及时通知有关的防空部队。因此,当这架“不明国籍”的军用飞机飞近上海时,中国的防空部队一阵紧张,立即向上级请示是否击落它。幸亏有关方面及时把情况报告给中国国家主席杨尚昆,才避免了误会。

    7月1日下午1点,布什的特使飞抵北京的西郊机场,并被立即送到钓鱼台国宾馆。第二天早上。邓小平亲自出面接待了他们。谈话进行得开诚布公,但双方没能对天安门事件的性质达成一致的看法,中国关注的是安全与稳定,美国注重的是人权和自由。不过,正象斯考科罗夫特所指出的,次行的目的不是进行什么谈判,而是保持最高领导人之间对话渠道的畅通。就这点而言,斯考科罗夫特认为他的访问达到了目的。

    斯考科罗夫特的访问表明,即使在双方关系最紧张的情况下,中美双方的领导人仍试图阻止这一关系陷于破裂之中。在此之后,布什继续设法与中国保持高层接触。7月31日美国国务卿贝克在巴黎利用参加联合国安全理事会解决柬埔寨问题国际会议的机会,会见了中国外交部长钱其琛。贝克表示,布什总统“强烈希望我们保持一种对我们两国不仅具有经济意义,而且具有政治意义和战略意义的关系”。当有记者责问贝克,布什不是宣布停止与中国的高层接触吗?贝克巧妙地转换了主题,回答了一句“这是在第三国”。9月28日利用钱其琛来纽约参加联合国大会的机会,贝克再次会晤了中国外长。在这两次会晤中,贝克都一再表示,布什十分珍惜十几年来双方培育起来的中美关系。通过这些接触,中国方面也了解到了美国国内白宫和国会、共和党和民主党之间的政治斗争。因此,在批评美国政府干涉中国内政时,有意避免对布什本人的直接批评。这一微妙的做法给来访的美国前总统尼克松留下了深刻的印象。

    1989年10月28日,尼克松在中美关系的低谷时开始了他对中国的第六次访问。由于尼克松和布什的私交很好,加上他是打开中美关系大门的第一位美国总统,因此,他的访问很受中国政府的重视,主要领导人先后都会见了他。在会见邓小平时,尼克松表示了自己对中美关系现状的担忧,希望中美两国能够共同努力,“使两国的正常关系得到恢复和继续发展”。邓小平则明确表示,中国从未伤害过美国,而美国则深深地卷入了中国的政治风波。因此,“结束严峻的中美关系,美国应该采取主动,也只能是美国采取主动”。尼克松回国后,布什于11月5日在白宫设宴招待,听取了他的访华汇报。在叙说了中国对美国的不满之后,尼克松强调了中国希望美国采取主动,改善中美关系的愿望。他还向布什特别指出,中国政府力图避免指责布什个人的做法说明中国政府仍愿意与布什打交道,布什个人的信誉成为美国在中国不可多得的资产。在 布 什 政 府 看来,尼克松访华的一个重要信号是中国开始承认,不单单是美国,而是双方都应该采取步骤来改善关系。伊格尔伯格后来在国会作证说,“这一新基调是一个微妙而清楚的信号”,它促成了 他 们第二次访华。

    两天后,布什在记者招待会上说,尼克松的中国之行“很有益,非常具有建设性”。在这种背景下,布什决定冒相当大的政治风险,公开派斯考科罗夫特和伊格尔伯格作为特使访华。为了对付国会的批评,布什称特使访华的目的是向中国领导人通报美苏结束冷战的马尔他首脑会议。12月9日白宫就这次访问发表声明说,布什“将中国视为世界事务中一个重要国家”,并正在努力使6月以来两国变得紧张的关系正常化。在9-10日的访问期间,斯考科罗夫特和伊格尔伯格不仅见到了江泽民总书记和李鹏总理等中国领导人,而且还见到了已经在11月初退休的邓小平。邓小平的一段开场白,很能说明老人家对中美关系的重视。邓小平对斯考科罗夫特说,“我已经退休了,本来这样的事情不是我份内的事,但是我的朋友布什总统的特使来,我不见是太不礼貌。也太不合情理了”。斯考科罗夫特转达了布什对邓小平的问候,并说“尽管您退休了,布什总统仍把你当作朋友,永远是朋友”。邓小平赞扬了布什派遣特使的决定,认为这“是一个重要的行动,重要的意义就是,中美尽管有一些纠葛,一些这样那样的问题和分歧,但归根到底中美是要好起来才行。这是世界和平和稳定的需要”。邓小平希望双方“能够尽快解决6月以来中美之间在一些问题上存在的纠葛,早点解决,使中美关系得到新的发展和新的前进。”他还一再强调这“应该说是双方一个共同的愿望”。最后,邓小平请斯考科罗夫特转达他对布什总统的的亲切问候和良好祝愿,并深情地说“请转告布什总统,在东方的中国有一位退休老人关心着中美关系的改善和发展”。

    斯考科罗夫特这次访问的气氛和7月初的那次访问大不相同。在欢迎他的酒会上,斯考科罗夫特在提到“六四”政治风波时,用了一个不带感情色彩的中性词“事件”来代替美国人常用的“惨案”一词,并表示中美两国国内都有“消极的力量试图阻碍我们的合作”。

    为了争取国会和舆论对其中国政策的理解,布什政府开展了广泛的公共关系活动。1989年12月11日,他专门会见了美国各大报社的社论作家,强调鉴于中国的幅员广大及其战略上的重要性,努力保持与中国的关系是十分必要的。布什说他不想“孤立中国人民”,不想采取“伤害中国人民的进一步措施”,不想使中美关系“再恶化下去”,而希望“关系会改善”。他认为中国声明不向中东有关国家出售导弹的举措就是斯考科罗夫特访华所产生的“良好的事态发展”。

    斯考科罗夫特访华后不久,美国新闻界披露出7月份的那次秘密访华。美国国会和一些舆论就此大做文章,攻击布什的中国政策。布什不得作出进一步的努力为自己的政策辩护。在1990年1月5日的记者招待会上,布什承认他的做法是有争议的,因为“有人认为,孤立中国是改变中国人权状况的上策。而我不这样认为”。我们与中国的接触,“开始促进已经发生的那些变化和改革”。1月7日,斯考科罗夫特和伊格尔伯格向美国广播公司发表谈话说,他们两次访华“是同中国保持密切关系所必要的”。秘密外交是为了实现布什总统同中国保持接触的目标,以使两国关系不致于失控。伊格尔伯格向听众解释了第一次秘密访问的必要性,“把信息传递给最高领导人以下的官员会使事情变得软弱无力或是在指挥系统传递中走样”,而公开的声明“常常造成冠冕堂皇的故作姿态,保全‘面子’比认真地考虑问题变得更加重要”。他们两人都特别强调同中国“建立一种富有成果的关系符合美国国家利益”。

    在斯考科罗夫特和伊格尔伯格12月访华之后,布什政府开始放松美国对中国的经济制裁,3主要内容有以下几个方面。

    首先,在高技术出口方面,利用国会授予总统的特权,1989年12月19日布什宣布批准给予由美国制造、将由中国发射的3颗通讯卫星发放出口许可证。在宣布这一决定时,他通知国会两院的领导人说,这与总统不中断与中国正常商业关系的政策相一致,并给美国公司带来近3亿美元的销售额。布什同时还决定,放松对中国等国出口计算机的管制。

    其次,放松国会立法对美国进出口银行的限制,部分恢复给予美国对华贸易项目的贷款。1990年2月2日,在布什政府的支持和鼓励下,进出口银行向中方提供了天安门事件后第一笔贷款,金额为975万美元。2月8日它又宣布为上海地铁项目提供设备和服务的美国公司提供2310万美元的贷款。进出口银行在为自己决定辩护时强调,它在批准有关条款时,遵守只有在美国公司如没有它的贷款就可能丢掉合同情形下方可批准的原则。

    第三,在多边对华贷款方面,布什政府表示不反对基于个案基础上的人道主义贷款。1990年2-5月间,美国支持世界银行向中国提供4笔总计4.4亿美元的职业教育、农业开发、地震重建和森林保护项目的贷款。

    由于布什的努力,中美关系终于度过了一段最困难的时期。但美国国会中的一些人不满布什的政策,决心在中国与美国贸易中的“最惠国”待遇问题上大做文章,挑战布什的中国政策,与布什争夺对华政策的主导权。


三、维持中美贸易中的“最惠国”待遇


    1989年6-12月,在美国公众舆论和国会对中国强烈不满的氛围下,布什政府采取了一些制裁政策。虽然国会在对华政策上比行政当局更为激进,但大体上与布什总统保持了较为合作的态度。但是,布什派遣特使来华进行秘密外交的做法导致了国会对他的不信任感,控制国会的民主党人抓住机会攻击共和党政府,利用一年一度审议中国贸易最惠国待遇的机会,加强了对布什对华政策的攻击。

    在当时的美国第101届国会(众议院任期1989-1990年)中,有435名众议员,其中260名为民主党人,175名为共和党人;在100名参议员中,民主党人55名,共和党人45名。这些民主党人把布什的对华政策作为党派斗争的工具加以利用。70年代以来,美国民主共和两党在对华政策上的共识开始消失。

    一般说来,美国对外政策的权力集中在总统手中。但最惠国待遇却是个例外。美国宪法及其实践授予行政部门(总统)的外交权主要限于政治和军事领域;在对外经济政策方面,美国宪法明确规定了国会在对外贸易领域的权力。国会通过批准对外贸易法来限制和规范总统的外交权。1973年,当时的共和党总统尼克松推行对苏缓和政策,与苏联签订了《美苏贸易关系协定》,同意相互给予贸易最惠国待遇。在犹太人利益集团的压力下,美国国会在通过《1974年贸易法》时,增加了一项由参议员杰克逊和众议员瓦尼克提出的修正案,即《杰克逊-瓦尼克修正案》,它规定“非市场经济国家”只有在满足有关自由移民的条件后,才可享有与美国贸易中的最惠国待遇。国会将逐年审查总统的有关报告,从而决定是否给予这些国家最惠国待遇。这一修正案的直接目的是迫使苏联政取府无限制地允许其境内的犹太人移居海外。针对这一限制,苏联以美国干涉其内政为由,取消了美苏协定。在1979年中美签订的贸易关系协定中,根据美方的要求,也写入了中美协定需与这一修正案相一致的内容。在1989年以前,总统每年都提请国会审议有关中国符合获得美国最惠国待遇的报告,国会无一例外地批准了总统的报告。

    1989年美国国会对中国最惠国待遇的批准在“六四”之前已经完成。因此,国会只能在1990年审议中国最惠国待遇时大做文章。为了稳定中美关系的大局,1990年5月24日,布什顶住各方面的压力,宣布将中国的最惠国待遇延长一年。考虑到国会的阻力,布什政府在宣布这一决定时,着重突出了以下几个点。(1)指出给予中国最惠国待遇实乃正常贸易待遇,消除人们把最惠国待遇看作是一种“特殊优待”的模糊认识;(2)强调保持中国的最惠国待遇是促进中国经济改革和改善中国人权状况的一项最好手段;(3)强调如果美国取消给予或者有条件给予中国最惠国待遇的话,中国同样会取消美国在中国对外贸易中的最惠国待遇,从而直接影响美国的对华出口和投资,以及相关的就业机会;(4)强调国际社会,特别是日本、韩国等亚洲国家反对孤立中国,支持美国继续给予中国最惠国待遇。在突出保持中美贸易中最惠国待遇对美国的好处的同时,布什政府也向国会保证,它将坚持现存的最重要的制裁措施,诸如对华军火禁售等。

    国会内的民主党人和共和党内的极端保守派顽固地反对布什的决定,提出了若干法案企图在给予中国最惠国待遇时附加上有关人权等干涉中国内政的条件。但是,1990年秋天,伊拉克入侵科威特所引发的海湾危机,使中国在国际政治舞台上的份量又一次显象出来。布什政府为了赢得中国对美国为首的西方国家在海湾集结兵力行动的谅解,加强了对华外交。9月28日,利用参加纽约45届联合国大会的机会,中国外长钱其琛会见了美国国务卿贝克,讨论了海湾危机和中美关系等问题。此举事实上打破了“六四”后美国宣布的中美高级别会谈的禁令。10月16日,在美国众议院投票表决有关中国最惠国待遇的法案前两天,贝克向有关议员表示,中国在海湾危机中起着建设性作用,如果国会通过决议,必将损害美国的重要外交利益,布什总统不得不加以否决。不少议员也担心在对华最惠国待遇上附加条件可能会损害美国在海湾危机中的外交和军事努力,因此对较早表决有关法案不甚积极。众议院全体会议一直拖到10月18日才表决通过参众两院的“联合决议案”,不批准布什总统提出的无条件延长中国最惠国待遇的报告,并通过了一项有条件延长中国最惠国待遇的法案及相关的四项修正案。但此时,在参议院内,这项联合决议案已过了法定的投票日期,因此布什政府根本不需要通过行使否决权来维持中国的最惠国待遇了。尽管参议院民主党领袖米歇尔称,由于联邦预算案等立法工作紧张,使参议院没有更多的灵活时间来讨论和表决有关中国最惠国待遇的方案,但事实上,海湾危机才是参议院未采取立法行动的最重要的因素。

    1990年布什总统和国会就中国贸易最惠国待遇的斗争就这样较顺利地过去了。但接下来一年的斗争则显得紧张而又激烈。由于1992年总统大选临近,民主党人急于改变共和党人连续三届12年控制白宫的局面。要实现这一目标,民主党人必须抓住布什政府的“弱点”加以攻击。除了指责布什政府调控国内经济不力外,他们在外交上则批评布什的中国政策,试图通过这一做法来攻击共和党政府外交政策的可信度。因此,在1991年度中国最惠国待遇问题上,白宫与国会的斗争充满了党派色彩。

    从1991年4月起,布什政府把美国的对华战略明确定位在“建设性接触”。它与前一阶段政策的连续性表现在两者的最终目标都是致力于维护与中国的基本关系,特别是维护两国关系的基石--最惠国待遇。不同点在与,“建设性接触”战略意味着美国政府将在国会关注的人权、贸易、武器扩散等具体问题上对华采取较为强硬的谈判立场,以此缓解国会在最惠国待遇这一主要问题上的压力。在布什看来,没有这种措施,他很难保住中国的最惠国待遇,因为仅仅依靠总统对国会法案的否决权,他将付出极大的国内政治代价,弄不好,国会还可能凑够三分之二多数来推翻总统的否决。

    除了即将到了的1992年总统大选这一因素外,还有另外两个因素增加了布什维护中国最惠国待遇努力的困难。首先,西方在海湾战争的胜利和东西方冷战的结束,牢固地确立了美国作为世界上唯一超级大国的地位。中国在美国全球战略中的地位一时间相对降低。其次,中美两国经贸关系的进一步发展也带来了更多的贸易摩擦。在很大程度上得益与布什政府维护中美经贸关系的努力,中美贸易在两国政治关系紧张的情况下,非但没有下降,而且有了一定的发展。这种发展加深了两国经济上的相互依存,但同时也导致美国统计上的对华贸易赤字猛增,这为国会从经济上攻击布什政府的对华政策提供了借口。一些面临中国进口产品竞争压力的行业也积极活动,联合人权等利益集团一起游说国会,要求限制从中国的进口。

    1991年5月2日,众议院的民主党人抢在布什总统宣布延长中国最惠国待遇之前提出议案,要求中国满足有关的人权条件,否则,总统将不能延长6月到期的中国的最惠国待遇。5月27日布什宣布他将向国会提议无条件延长中国的最惠国待遇,认为这符合美国对外政策的最大利益。针对布什的决定,6月25日参议院民主党领袖米歇尔提出了条件更为苛刻的有关法案。参众两院中的民主党人的目的很明确,就是要在中国问题上打击共和党。一位参加过民主党议员内部会议讨论的立法助理称,民主党人把他们的做法称为“双赢”战略:如果他们在两院能够形成足以推翻布什否决的多数,他们就控制政府采取更强硬的对华政策;如果布什行使否决权成功,他们也可以攻击布什向中国“屈服”,进一步削弱共和党政府的政治基础。

    据当时对两院表决结果的预测,在国会两院的民主党人加上一部分共和党保守派议员,可以形成足以推翻布什否决的三分之二多数,即众议院有290以上的票数、参议院有67票支持对中国的最惠国待遇附加条件。为此,布什在6月初邀请共和民主两党的13名参议员来白宫讨论中国的最惠国待遇,力促他们不要采取附加条件的做法,但没有任何结果。就在布什政府在这一问题上处于困难之际,参议院中出现了以民主党人、参议院财政委员会贸易小组委员会主席鲍卡斯为首的两党议员中间派联盟,为布什摆脱困境提供了机遇。鲍卡斯等人提出了与布什政府妥协的条件:他们支持布什无条件延长中国最惠国待遇的决定,在参议院投票时阻止形成足以推翻布什否决的三分之二多数,但布什政府必须在国会议员关注的人权、贸易赤字、武器扩散、台湾加入《关税贸易总协定》等问题上对华采取强硬措施。6月19日包括这些内容的信件经15名参议员签字后送交白宫。一个月后,布什赶在7月23日参议院全体会议表决米歇尔法案前,发表了对鲍卡斯等人的回信,承诺采取一些步骤来解决他们所关心的问题。布什的这封回信满足了鲍卡斯等人的条件,实际上也是对4月以来他所推行的“建设性接触”战略的具体总结。

    布什的努力在7月23日参议院的投票中得到了回报。参议院以55对44的票数通过了米歇尔法案,决定有条件将中国的最惠国待遇延长至1992年6月底。显然,这一法案的支持票未能达到推翻布什否决所需的三分之二多数(67票)。在国会参众两院分别通过相应法案后,民主党议员加紧了联合立法活动,因为根据立法程序,送交总统签字的两院法案内容必须完全一致。与此同时,布什也加紧了对鲍卡斯等中间派参议员的工作,巩固他们对行政当局的支持。11月5日,布什抢在参众两院联席会议之前再次致函鲍卡斯等人,介绍了7月19日第一封信以来行政当局在中美关系的若干问题上所取得的进展。布什政府的努力获得了一定的成功。尽管11月26日众议院以409对21票的绝对多数通过了两院的联合法案《1991年美中法案》,但参议院在1992年2月25日表决同一法案时,只以59对39的简单多数通过。

    3月2日,正象布什政府所明确表示的那样,布什否决了国会两院通过的《1991年美中法案》。在行使这一否决权时,布什阐述了他的对华政策:“瞄准具体关注的领域,采取适当的政策手段,达到需要达到的目的”。他指出,这一法案将严重影响美国向中国出口的工作岗位,使一部分美国工人失业。它也会削弱中国的改革,并损害香港的利益。因此,行使否决权实乃“保护美国经济利益和外交利益所必需”。11日众议院以357对61的三分之二多数票推翻了布什的否决,但是一个星期后参议院的表决则以7票之差(60对38),没有能达到同样的结果。参议院中的鲍卡斯等人是阻止民主党获得三分之二多数的关键力量。

    虽然民主党人最终未能推翻布什的否决,但在他们看来,布什否决的本身已经损害共和党政府的政治利益。1992年是美国总统的大选年,为了夺回失去了12年的白宫,民主党人决心继续着重在对华政策上攻击布什政府,以淡化布什政府在结束冷战打赢海湾战争的外交功绩。

    1992年6月2日,在进行党内提名的总统预选期间,布什宣布再次延长中国的最惠国待遇。国会内的民主党主流则发誓要以取消中国的最惠国待遇为契机,从布什政府手中夺回美国外交政策的领导权,声称“美国要领导一个更为安全、更为自由的世界,而这种领导作用必须来自国会”。就在布什决定的第二天,众议院的民主党人提出了《1992年美中法案》,要求对中国最惠国待遇附加有关人权等方面的条件。参议院的民主党领袖米歇尔也提出了内容相同的法案。
与1991年的情况相似,为争取无条件延长中国的最惠国待遇,布什重点作参议院的工作,特别是稳住鲍卡斯等人。布什政府强调,对华“建设性接触”的战略已经取得了重大成效,这说明延长中国最惠国待遇的决定是正确。有条件给予中国最惠国待遇不仅直接损害中美两国的经济利益和商业联系,而且削弱了美国在全球范围内推行自由贸易的努力。

    7月21日众议院339对62票通过了《1992年美中法案》,接着9月14日参议院也通过了同一法案。29日,布什否决了《1992年美中法案》。第二天,众议院以345对74的绝对多数推翻了布什的否决。但民主党人在参议院内再次受挫,10月1日的表决以8票之差未能达到三分之二多数。

    尽管在最惠国待遇问题上,布什可谓竭尽全力维护中美关系的大局。但是,为了争取连任这一国内政治需要,布什也作出了两项不利于中美关系恢复的决定。其一是在中国留美学生游说下及国会的压力下,在1992年10月9日签署了所谓《中国学生保护法》,违反中美两国有关教育交流的协定,允许1991年4月15日以前达到美国的中国留学生获得在美国的永久居留权,从而使中国失去了数万名70年代末以来赴美留学的学术和科技精英。

    其二是向台湾出售F-16战斗机的决定。1992年夏秋,美国朝野内外的亲台分子利用布什政治上的困难,与生产F-16战斗机的通用动力公司、德克萨斯州的国会议员一起,向布什施加压力,要求布什批准向台湾出售F-16战斗机。当时通用动力公司宣布,由于F-16战斗机的订货太少,它不得不计划解雇它在德克萨斯州沃恩堡工厂的5800名工人。8月18日,来自沃恩堡的的共和党众议员乔(巴顿争取了100多名国会两院议员的签字,要求布什批准出售F-16战斗机的计划。巴顿警告说,如果布什任由这些工人失业,他很可能在11月大选时,失去德州的选票。为加强对布什的压力,据说巴顿同时还向民主党总统候选人克林顿暗送秋波,称谁承诺向台湾出售F-16,谁就能够赢得德州大选的选票。与此同时,台湾也放出风了,声称它正在与法国洽谈购买60架幻影2000-5型战斗机。

    由于布什本人在任副总统期间,直接参与了1982年《中美八一七公报》的谈判,因此明确知道批准决定将违反美国在公报中的承诺,即美国对台武器出售“在数量和质量上”不得超过公报发表前取的水平。在犹豫了几个星期以后,9月2日布什在沃恩堡通用动力公司的工厂发表竞选演说时,宣布将批准向台湾出售150架该工厂生产的F-16战斗机,从而解除了美国长达10年之久的禁售命令。深知这一决定必将引起中国的强烈反弹,布什事先要其驻华大使芮效俭私下转告中国方面,他很遗憾作出这一决定,希望中方能够谅解。布什事后对他的助手讲,这是一项棘手的决定,他希望如果他争取连任成功,他能向中国人“作出补偿”。在白宫,布什和他的国家安全事务助理斯考科罗夫特则明确告诉中国驻美大使朱启祯:“这一出售F-16战斗机的决定既不是为了台湾,也不是冲着你们。这样做是因为它的生产线在德克萨斯州,而德州对总统至关重要”。   

         为了争取可能的选票,也为了缓和出售F-16战斗机决定所造成的影响,9月11日布什宣布取消对中国出售卫星及其部件的限制。美国国务院在为总统这项决定辩护时指出,此举有助于减少对华贸易逆差,为美国公司赢得6.5亿美元的出口,从而带来更多的就业机会,同时也证明美国作为高技术产品和服务的供应商是可靠的。

    主要是由于国内经济形势欠佳,布什未能赢得竞选。但他在大选失败后,利用所剩不多的在位时间,积极解除“六四”后美国对中国政治、经济与技术方面的制裁,推动中美关系的全面恢复。1992年12月16-22日布什派商务部长富兰克林率团使华,与中方举行了中美商业与贸易联合委员会第七次会议,从而恢复了该委员会中断了三年之久的活动。12月23日,布什政府又宣布取消四项对华军售计划的禁令,包括归还中国8架送到美国更新电子设备的歼-8战斗机、弹药生产线4枚反潜鱼雷等。

         布什政府四年,处于冷战后期向后冷战时期的过渡阶段。它以所谓“建设性接触”的战略开创了后冷战时期美国对华政策的新形式,拓展了对华关系的新领域。尽管克林顿在总统竞选期间极力反对和攻击布什政府的中国政策,但在入主白宫后,他实际上步他前任的后尘,逐渐采取了布什政府开创的对华政策模式。

    就布什个人而言,他对中美关系最突出的贡献在于,在美国国内对中国非常不利的氛围下,顽强地顶住了想让中美关系进一步倒退的各种利益集团的强大压力,保住了当时中美关系的最后一块基石--最惠国待遇,从而基本上保证了中美经济和贸易关系的正常运行。随着两国经贸关系的扩大,相互依存度的提高,两国之间逐渐形成了一张由经贸关系构成的维持双边关系稳定、甚至是推动这一关系发展的“保护网”,使中美两国关系在后冷战时期有了新的基础。通过他的不懈努力,布什实现了他在1991年许下的诺言:我不愿成为使中美关系倒退的总统。

        (作者工作单位: 南京大学-霍普金斯大学中美文化研究中心.
              现于华盛顿智库SAIS中心任访问学者)

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