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影响美国对台政策的主要因素及政策选择


     李钢
           


    本文旨在分析影响美对台政策的主要因素,以及未来美有可能采取的对台政策选择。

         一、影响美对台政策的主要因素

    影响美对台政策的主要因素包括美国的国际义务,美国国内政治和美国的国家利益。在国际义务方面,影响美对台政策的是美国为了发展同中国的关系而同中国达成的三个联合公报。美国在美中三个联合公报所承担的国际义务主要包括:

1、承认中华人民共和国为中国惟一合法政府,同台湾保持非官方关系;
2、认识到台湾海峡两岸的中国人认为只有一个中国,台湾是中国的一部分;
3、台湾的前途应由海峡两岸的中国人自己决定,美国所关心的是这个问题应和平解决;
4、不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策,向台湾出售的武器在性能和数量上不超过中美建交前后近几年的水平(1978-1979年美售台武器额约8亿美元),并准备逐步减少对台湾武器的出售,并经过一段时间导致最后的解决。

    美中三个联合公报明确规定了中华人民共和国是中国惟一合法政府,台湾是中国的一部分,美国只能同台湾保持非官方关系,限制了美对台军售的质量和数量,并要求美最终停止对台军售。

    影响美国对台政策的另一个重要因素是美国国内政治。美国内政对美对台政策的影响主要表现为,首先,美国国会通过立法、听证、和通过决议案等方式限制白宫的行动自由,防止白宫在发展同中国大陆的关系时损害台湾的利益。在美国同台海两岸的关系中,美国国会由于党派政治,利益集团和台湾游说等诸多因素的影响,一直扮演着监督和制衡白宫对台政策的角色。1949年当美国行政当局准备从中国内战中脱身时,共和党人控制的国会要求美国继续向国民党提供援助,并在五十年代年掀起了“谁丢失了中国”的辩论。这场辩论对美国对台海两岸的政策产生了深远的影响。1979年美中建交后不久,美国国会因不满卡特政府在处理台海两岸关系问题上事先未和国会商量,通过了《台湾关系法》,规定美国必须在亚太地区保持能够保卫台湾安全的能力,向台湾提供防御武器,并要求美国总统在出现对台湾的安全威胁时和国会磋商美国的对策。美国国会可以根据该法律要求白宫在涉及台湾安全利益政策时同国会磋商。1998年克林顿总统在访华期间重申了“三不”政策后,美国国会再次掀起了美对台政策的辩论。7月10日美国参院通过了一项有关台湾问题的决议案,试图制约行政部门在制定对台政策上的由。

    其次,美国白宫有时也会出于内政和外交需要在台湾问题上同国会作政治交易。1950年朝鲜战争爆发后,美国总统杜鲁门为了争取国会对美出兵朝鲜的支持,宣布派第七舰队巡逻台湾海峡。自九十年代以来,美国国会多次通过决议要求美国允许李登辉访美,作为对台湾民主化和自由化的奖赏和对中国大陆人权纪录的惩罚。过去美行政部门由于美中三个联合公报的约束而一直比较谨慎。1995年由于白宫急需国会在预算问题上的支持,因此,作为交换,白宫同意让李登辉访美,国会则支持白宫的预算。第三,白宫和国会唱双簧,以便从同中国大陆和台湾的关系中获取最大好处。例如,冷战结束后,由于美国削减军费,美国军火商急需扩大海外军火市场。而美国出于维持台海两岸现状的战略考虑,也认为由于中国大陆从俄罗斯购买了SU-27飞机后,美国需向台湾提供一批先进飞机以维持台湾的空中优势。但由于美中8.17公报的限制,当时的美国总统布什在决定向台湾出售150架F-16战斗机时,还打着为了竞选连任的幌子。1994年美国国会通过了“穆尔科斯基修正案”,规定《台湾关系法》优先于美中8.17公报,这使得美行政部门可以名正言顺地以国内法优于行政声明为由而一再违反美中8.17公报的规定,向台湾出售武器。

    影响美国对台政策的第三个因素是美国对其战略、经济和意识形态利益的考虑。从战略上看,台湾在美国外交战略中是一个次要角色,基本上从属于美对华战略。在五十年代初,美为了全力对付苏联,分化中苏关系,曾一度打算从中国内战中脱身,抛弃台湾。朝鲜战争爆发后,美国为了遏制中国,同台湾签订了双边防务协定。七十年代末,美为了联中抗苏,基本上同意了中国大陆的美与台断交、废约和从台撤军的要求。自1979年中美建交直到冷战结束这段时间,美国重视同中国大陆发展战略合作关系,台湾在美国外交战略中处于边缘位置。冷战结束后,虽然美国出于政治、经济和意识形态等方面的考虑提升了台湾在美外交战略中的位置,但前题仍是不能损害美国的有条件地将中国纳入国际体系的战略目标。因为无论从人口、国际政治中的地位、以及经济发展潜力,中国大陆都比台湾要重要的多。1996年台海危机后,美国意识到台湾问题处理不好有可能引发美中两国的直接冲突,而美中关系紧张将加剧台海地区的紧张局势,因此作出了加强与中国开展战略对话的决定。1997年中国主席江泽民访美期间,中美两国就致力于发展建设性战略伙伴关系达成了共识。美国希望,美中关系的改善将有助于缓和台海地区的局势。但在中国实现民主化之前,美国又不希望看到中国大陆非和平方式同台湾统一。美国认为,如果中国不顾美国的反对用非和平方式实现同台的统一,美国的信誉不仅将受到严重损害,整个亚太地区的力量对比也将朝着对中国有利的方向发展。由于台湾海峡控制着日本从中东进口石油的重要海上通道,日本可能不得不采取更加中立的立场。而且,随着中国的统一,在东南亚地区的华侨对祖国的向心力将大大增加。东盟国家也可能在国际事务中采取倾向于中国的政策。结果是中国在该地区的影响进一步上升,美国在该地区的影响下降。从经济上考虑,维持台湾海峡两岸的分裂不仅有助于延缓中华大经济圈的形成,美国还能从这种分裂状态中分别从大陆和台湾获取最大的经济利益。从意识形态方面考虑,一个政治上民主和经济上自由的台湾将对大陆未来的发展产生美国认为是积极的影响。因此,无论从战略、经济和意识形态利益方面考虑,美国在现阶段都倾向于维持台海地区分裂的现状。

    二、 美国为何采取“战略性模糊”的对台政策

    美国的对台政策受到美国的国际义务、国内政治和美国国家利益的制约。美国如果
公开支持“一中一台”或者台独,美国同中国大陆的关系势必破裂,由此产生的后
果十分严重。但如果美国接受中国大陆的要求,停止对台军售,明确承认台湾是中
国的一部分,美国国会肯定会再次挑起争论,而美国也失去了政策上的灵活性。正
是由于上述因素所存在的矛盾与冲突,这使得美国在对台政策上不得不采取有意的
“模糊政策”,以保持美国政策的灵活性和最大限度地推进美国利益。

    美国对台政策在以下两方面采取了有意模糊的作法。首先,在台湾的地位上有意模糊。本来,从美国的国际义务角度来看,台湾的地位是很清楚的。1943年的《开罗宣言》和1945年的《波茨坦公告》明确规定将台湾交还给中国。而美国在1978年的中美建交公报中明确承认中华人民共和国是中国惟一合法政府,因此,台湾是中国的一部分这本是十分明确的事情。美国在1950年上半年还明确承认台湾是中国的一部分。1950年1月5日美国总统杜鲁门还宣布,美国和其他盟国接受中国对台湾的管辖。3美国务卿艾奇逊在同参议员的交谈中,也承认台湾基本上是中国的领土。41950年6月朝鲜战争爆发后,美国出于遏制中国的需要,调整了对台政策。6月27日,美国总统杜鲁门宣布派第七舰队巡逻台湾海峡,台湾未来的国际地位有待于太平洋地区恢复稳定,与日签订和约,或经过联合国讨论后再定。美国提出“台湾地位未定论”主要是为美国干涉中国内政寻找借口。因此,台湾的地位问题并不是一个法律问题,而是一个政治问题。自七十年代中美恢复接触和建交以来,美国在台湾地位问题上有意使用了模糊的语言,以便为美国政策的执行保留较大的灵活性。美国人强调,美国的立场是认识到(Acknowledge),而不是承认(Recognize)台湾是中国的一部分。

    其次,美国人认为,在签署美中三个联合公报时,当时台湾海峡两岸的中国人都认为台湾是中国的一部分。而进入八十年代后期,台湾已从“汉贼不两立”转变为接受“双重承认”。台湾在一个中国问题上的立场也由过去声称代表全中国转变为“一个中国,两个对等政治实体”。而台湾最大的反对党民进党甚至主张台湾独立。由于台海两岸中国人在台湾是中国一部分问题上的立场已同美中签署三个联合公报时有所变化,美国一度曾在“一个中国”问题上发生过摇摆,包括允许台北美事务协调处改名和李登辉访美等。第三,美国在三个联合公报中承诺不执行“两个中国”或“一中一台”的政策。美国对这一义务的辩解是,只要同台湾发展非官方关系,就不违反美国的承诺。致于什么是官方关系,什么是非官方关系,美国的解释又是十分灵活的。例如,美国允许李登辉访美,美国的解释是这是一次私人访问,并不影响美国对一个中国政策的承诺。不过,1996年台海危机后,美国意识到继续在台湾地位问题上使用过去的模糊语言不再符合美国的利益。同时,为了防止台独分子错误地理解美国的对台政策,从而损害美国对华政策的战略目标,美国政府最近多次公开承诺不支持台湾独立,不支持“两个中国”、“一中一台”,不支持台湾加入联合国和其他由主权国家组成的国际组织。美国的“三不”政策澄清了美“一个中国”政策的模糊之处,对台独势力是个沉重的打击,也是对台湾务实外交影响到美对华政策战略目标的一个反应。不过,鉴于美国国会的制衡,以及美国现阶段维持台海地区现状的愿望,美国在宣布“三不”政策的同时仍表示美将继续向台出售武器,继续执行《台湾关系法》,这又削弱美“三不”政策对发展美中关系的积极影响。

    美国对台政策有意模糊的第二个方面是美国对台的安全承诺上。美国的《台湾关系法》只是规定了美国应向台湾提供防御性武器和出现对台安全威胁时美国总统应与国会磋商。至于如果中国大陆对台动武,美国将作出何种反应,该法并没有明确规定。因此,美国对台湾安全的承诺并不是法律上的,而是选择性的,也就是说美国的反应取决于当时美中双边关系、美国国内政治和美国对其利益的判断。美国在不同的场合表示,如果大陆在台没有挑衅的情况下对台动武,美国肯定会作出反应。但如果是因台湾宣布独立而导致大陆对台攻击,美国不一定会作出反应。美国在这方面的有意模糊实际反映了美国的困境,即现阶段不愿看到大陆与台湾的统一,又不愿为了台湾的安全而牺牲美国人的鲜血。美国试图通过这种有意模糊策略一方面吓阻中国大陆对台动武,另一方面也意在阻止台湾单方面宣布独立。

        三、未来美国对台政策可能采取的几种选择

    从上述影响美国对台政策诸多因素的分析中可以看出,国际义务因素对美国对台政策的约束,由于美国的有意模糊,使美国保留了较大的弹性;美国内政治扮演较重要的角色,但最重要的仍是美国对其利益的判断。虽然美国目前的判断是维持台海地区现状利大于弊,但台湾问题在没有获得妥善的解决之前始终是亚太地区一个潜在的不稳定因素,是影响美中关系进一步发展的一个主要障碍。随着形势的发展和变化,美国目前的维持现状的政策也有可能会变得对美国弊大于利。因此,美国目前有意实行的模糊的对台政策也实际上保留了将来根据形势的变化随时调整的灵活性。

    由于未来形势的发展存在许多不确定因素,因此,要确定美国未来对台政策的调整趋势是较困难的。不过,从美国朝野对台政策的讨论中,可以概括出未来美国对台政策至少包括以下选择:
1、维持现状,让台湾问题自然解决。美国认为,由于台湾问题牵涉到众多利益,在现阶段不可能找到一个令各方都满意的解决方法,较明智的选择是维持现状。美国认为,在近中期内,美国维持现状的政策是可行的。首先,在今后十至十五年之内,台湾同大陆方面的军力对比由于美国的支持在海空军方面还可以保持一定程度的优势。其次,中国大陆在近中期内的重点仍在发展经济。中国经济发展目前对贸易的依赖度超过40%,同美国和日本的贸易额占其贸易总额的40%左右,只要台湾不单方面宣布独立,中国大陆不大可能在军事上没有绝对把握,同时要冒受到美日军事干预和经济制裁风险的情况下对台动武。第三,今后最有可能打破现状的是台湾岛内的台独势力。不过,由于大陆的军事威慑,台湾的大多数倾向于维持现状,以及台湾经济对贸易的高度依赖等因素,如果得不到美国的明确支持,台湾也不大可能单方面宣布独立。

    台湾问题的最终解决取决于中国大陆的民主化。根据菲律宾、泰国和南朝鲜的经验,东亚国家和地区从经济起飞到政治民主化一般要经过大约三、四十年的时间。如果按中国大陆的经济起飞时间为1980年计算,那么,到2010-2020年左右中国大陆有可能实现政治民主化。到了那时影响台湾和大陆统一的一个主要因
素消失后,台湾问题有可能自然解决。

2、“一国两制”。如果出现下列情况,美国也许将接受以“一国两制”的方式解决台湾问题:第一,在台海地区的军力对比上发生了有利于大陆方面的变化。只要中国大陆在今后二十年国内生产总值保持平均7-8%的增长速度,中国将有足够的资源发展现代化海空力量。美国的一些智囊机构估计,大约到2015年左右,中国将拥有航空母舰。届时台湾海峡两岸的军力对比在海空力量方面将可能发生有利于大陆方面的变化。虽然届时中国军力还无法同美国的军力相抗衡,但由于两国在台湾问题上所牵涉到的利益大小的不同,两国愿意为了这一问题的解决而所付的代价也是不同的。第二,香港在回归后的相当长时间内在“一国两制”的框架下保持繁荣与稳定。第三,中美建设性战略伙伴关系能够顺利发展。美国对台湾安全的关注主要是源于美国担心一个统一后的中国有可能向美在该地区的战略利益挑战。如果美国的战略对话和建设性接触政策促进了美中两国在一些全球性战略问题上的合作与信任,中国国内政治和经济的发展大大改变了中国在美国的公众形象,以及中国向美国保证,采用“一国两制”方式解决台湾问题并不损害美国在该地区的经济和战略利益时,美国有可能不反对中国以“一国两制”的方式统一。

3、支持“台湾独立”。美国目前不会支持台湾独立,因为这要冒同中国大陆发生直接冲突的风险。但如果出现下述两种情况,美国也许会支持台独。一是如果中国太弱,发生类似苏联解体那样的情况;另一是如果中国太强,采取与美国全面对抗的政策。

    对于美国未来对台政策的选择,美国国内一部分人主张,不应排除任何对美国有利的选择,包括支持台独的选择。这些人以美国对波罗的海三国政策为例,说明美国保留政策选择灵活性的必要。在冷战期间,美国一直不承认苏联对波罗的海三国的主权,但也没有承认波罗的海三国的独立。只是在苏联解体后,美国才同波罗的海三国建立了外交关系。中国虽然同前苏联不同,但正如亚洲金融危机表明的那样,中国经济是否能保持健康的发展在很大程度上取决于中国政府能否成功地克服影响中国经济健康发展的种种困难。鉴于中国国内面临的众多困难,也许中国在相当长时间内成为不了超级大国。相反,由于中国金融机构存在大量不良债务,一半以上的国营企业亏损,以及地区间发展的不平衡,如果中国政府不能有效地处理这些问题,中国经济也有可能出现类似东南亚的金融危机,中国经济发展不仅有可能倒退许多年,还有可能引发政治危机。随着经济危机而导致的中央政府的削弱,中国的边疆分裂活动有可能加剧,从而有可能出现类似苏联解体的情形。在这种情况下,台湾也有可能乘机宣布独立。如果出现这种情况,美国也可相机承认台湾独立。

    另外,美国国内也有一些人从地缘战略角度认为美国应保留支持台独的选择。在九十年代开展的对华政策辩论中,一派观点认为,中国是一个正在堀起的大国,而美国是一个相对衰弱的霸权国家。中国为了取得霸主地位必然向美国挑战。因此,美中两国存在着结构性利益冲突。美国为了遏制中国,有必要提升台湾在美国的战略地位。该派主张,为了维护美国在亚太地区的利益,美国除了应继续保持绝对优势的军事力量外,还应鼓励日本加强军事力量,并向台湾提供先进的武器,以确保台湾事实上的独立。

        四、 几点结论

    从对影响美对台政策的国际义务、国内政治和国家利益诸因素的分析中,我们至少可以得出以下几点结论:

    一、美国的对台政策既有支持“自决”的理想主义冲动,又有维护地缘政治稳定的冷静计算。从总体上看,美国的对台政策是相当务实和机会主义的。美国的对台政策在相当大程度上是从属于美国对华政策的。由于美对华政策的战略目标是通过战略对话和建设性接触促进中国内外政策朝美国希望的方向变化,从近、中期的观点来看,美国选择第二种和第三种政策的可能性不大,仍会继续执行维持现状的“双轨政策”。而且,由于在近、中期内,最有可能破坏美国维持现状政策的是台独运动,因此,美国近中期的政策重点在于防止台湾寻求法律上的独立,并鼓励两岸对话,以减少台海地区的紧张局势。但更长远一点的美国对台政策,这在很大程度上将取决于中美两国力量对比的状况,两国建设性战略伙伴关系的发展状况,以及美国国内政治的情况。

    二、美国国内政治对美对台政策有相当大的影响。美国国会对美行政部门的对台政策有很大的制约作用。如果要美国最终从中国的内战中脱身,首先得废除《台湾关系法》,而在目前的情况下,要废除《台湾关系法》不太可能。美国内政之所以对美对台政策产生较大的影响,除了美国三权分立的政治制度外,美国内对台海两岸的政策仍未形成牢固的共识也是一个重要原因。美国政治的主流派认为通过发展同中国大陆的建设性关系是维持台海地区稳定的最佳办法,而美国的军工产业集团,保守反共分子,人权团体和台湾在美国的游说团体则鼓吹中国大陆对美的安全利益是个潜在的威胁,认为通过加强同台湾的关系,对中国大陆保持更大的压力更符合美国的利益。美行政部门有时为了发展美中关系,会在台湾问题上作些积极表态,有时为了内政需要,又会加强与台湾的关系。因此,未来的美国对台政策由于美国内政的影响仍将呈现摇摆状态。

    三、关于美国对于“一个中国,台湾是中国一部分”的承诺,虽然美国国内和国际上有不同的解释,但根据美中三个联合公报的上下文,以及美国政府有关这方面的多次政策声明可以看出,美国政府内部实际上存在这样一种默契,只要中国以和平方式解决台湾问题,美国将坚持“一个中国”政策的承诺。而且,随着近年来台独势力在台湾的发展,美国已多次公开承诺不支持台独,以防止台独分子误解美国的政策。但在另一方面,美国又表示,对于一个中国的确切涵义,应由大陆和台湾自己去澄清。

    四、虽然国际上有些人认为美国《台湾关系法》从法律上规定了美国对台安全的义务,但实际上美对台安全的义务是选择性,而不是法律上的。美国对未来可能出现的台海危机的反应,除了取决于台海危机发生的原因外,还取决于当时的美中关系和美国国内政治的状况。如果今后中美关系能朝着建设性战略伙伴关系的方向健康发展,台海两岸的交往和接触进一步缓和了台海地区的局势,以及越来越多的美国公众接受以“一国两制”方式解决台湾问题,美国逐步减少对台军售,并逐步从中国内战中脱身是可能的。

            (作者工作单位: 中国国务院发展研究中心世界发展研究所)

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